食品安全、食品衛生、食品質量的概念以及三者之間的關係

關於食品安全、食品衛生、食品質量的概念以及三者之間的關係，國內專家、學者對此，也有不同的認識；在我國，確立「食品安全」的法律概念，並以此種概念涵蓋「食品衛生」、「食品質量」等屬概念，以《食品安全法》替代《食品衛生法》等，具有重要的價值和意義；以食品安全來統籌食品標準，就可以避免目前食品衛生標準、食品質量標準、食品營養標準之間的交叉與重複；近年來，有些地方和部門已經科學地把握了食品安全的發展趨勢，對食品安全立法進行了有益的探索。近期，圍繞著如何進一步提高我國食品安全的保障水平，有關專家、學者對食品安全法制、體制、機制等問題進行了深入細緻的研討。在研討過程中，對於如何把握食品安全、食品衛生、食品質量之間的關係，專家、學者們展開了激烈的討論。令人感到十分困惑的是，在我國食品安全問題不斷考驗我們治理能力的時刻，為什麼專家、學者還在討論著這些最基本的概念？

把握時代趨勢科學確定內涵

關於食品安全、食品衛生、食品質量的概念以及三者之間的關係，有關國際組織在不同文獻中有不同的表述。國內專家、學者對此也有不同的認識。1996年世界衛生組織將食品安全界定為「對食品按其原定用途進行製作、食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保」，將食品衛生界定為「為確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須採取的一切條件和措施」。食品質量則是指食品滿足消費者明確的或者隱含的需要的特性。從目前的研究情況來看，在食品安全概念的理解上，國際社會已經基本形成如下共識：

首先，食品安全是個綜合概念。作為一種概念，食品安全包括食品衛生、食品質量、食品營養等相關方面的內容和食品（食物）種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環節。而作為屬概念的食品衛生、食品質量、食品營養等（通常被理解為部門概念或者行業概念）均無法涵蓋上述全部內容和全部環節。食品衛生、食品質量、食品營養等在內涵和外延上存在許多交叉，由此造成食品安全的重複監管。

其次，食品安全是個社會概念。與衛生學、營養學、質量學等學科概念不同，食品安全是個社會治理概念。不同國家以及不同時期，食品安全所面臨的突出問題和治理要求有所不同。在發達國家，食品安全所關注的主要是因科學技術發展所引發的問題，如轉基因食品對人類健康的影響；而在發展中國家，食品安全所側重的則是市場經濟發育不成熟所引發的問題，如假冒偽劣、有毒有害食品的非法生產經營。我國的食品安全問題則包括上述全部內容。

再次，食品安全是個政治概念。無論是發達國家，還是發展中國家，食品安全都是企業和政府對社會最基本的責任和必須做出的承諾。食品安全與生存權緊密相連，具有惟一性和強制性，通常屬於政府保障或者政府強制的範疇。而食品質量等往往與發展權有關，具有層次性和選擇性，通常屬於商業選擇或者政府倡導的範疇。近年來，國際社會逐步以食品安全的概念替代食品衛生、食品質量的概念，更加突顯了食品安全的政治責任。

第四，食品安全是個法律概念。自二十世紀八十年代以來，一些國家以及有關國際組織從社會系統工程建設的角度出發，逐步以食品安全的綜合立法替代衛生、質量、營養等要素立法。1990年英國頒布了《食品安全法》，2000年歐盟發表了具有指導意義的《食品安全白皮書》，2003年日本制定了《食品安全基本法》。部分發展中國家也制定了《食品安全法》。綜合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品衛生法》、《食品質量法》、《食品營養法》等，反映了時代發展的要求。

基於以上認識，食品安全的概念可以表述為：食品（食物）的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標準和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質以導致消費者病亡

或者危及消費者及其後代的隱患。該概念表明，食品安全既包括生產安全，也包括經營安全；既包括結果安全，也包括過程安全；既包括現實安全，也包括未來安全。在我國，確立「食品安全」的法律概念，並以此種概念涵蓋「食品衛生」、「食品質量」等屬概念，以《食品安全法》替代《食品衛生法》等，具有以下方面的價值和意義：

首先，突出了全局性。食品安全可以涵蓋食品生產經營的多環節和多要素，也可以涵蓋食品企業、監管部門、中介機構等多單位和多部門，可以克服目前部門立法或者環節立法的缺陷，構建環節緊密、要素齊全的食品安全保障體系。

其次，突出了科學性。從目前國際社會來看，《食品衛生法》與傳統社會治理相聯繫，突出政府許可和處罰，屬於第一代食品保障法。而《食品安全法》則與現代社會治理相聯繫，以科學的風險評估為基點，兼顧行政許可與行政指導，政府宏觀監管與企業微觀保障，屬於第二代食品保障法。

再次，突出了統一性。目前，我國基本確立了以分段監管為主，品種監管為輔的食品安全監管體制。以食品安全可以統一各環節、各部門的准入條件、標準內容等，而避免目前的在同一環節對同一企業進行衛生、質量等多要素的重複監管。

明確相互關係建立和諧體系

是以食品安全，還是以食品衛生或者食品質量為要素來構築我國的食品保障體系，絕不是簡單的概念遊戲，而是社會治理理念的變革。食品安全、食品衛生、食品質量等概念體現出不同的理念。

食品安全與食品衛生：食品安全是種概念，食品衛生是屬概念。食品衛生具有食品安全的基本特徵，包括結果安全（無毒無害，符合應有的營養等）和過程安全，即保障結果安全的條件、環境等安全。食品安全和食品衛生的區別：一是範圍不同。食品安全包括食品（食物）的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等環節的安全，而食品衛生通常並不包含種植養殖環節的安全。二是側重點不同。食品安全是結果安全和過程安全的完整統一。食品衛生雖然也包含上述兩項內容，但更側重於過程安全。所以，《食品工業基本術語》將「食品衛生」定義為「為防止食品在生產、收穫、加工、運輸、貯藏、銷售等各個環節被有害物質污染，使食品有益於人體健康所採取的各項措施」。

食品安全與糧食安全：糧食安全是指保證任何人在任何時候都能得到為了生存與健康所需要的足夠食品。食品安全是指品質要求上的安全，而糧食安全則使數量供給或者供需保障上的安全。食品安全與糧食安全的主要區別是：一是糧食與食品的內涵不同。糧食是指稻穀、小麥、玉米、高粱、谷子及其它雜糧，還包括薯類和豆類。而食品的內涵要比糧食更為廣泛，包括穀物類、塊根和塊莖作物類、油料作物類、蔬菜和瓜類、糖料作物類、水果和漿果類、家畜和家禽類、水產品類等。二是糧食與食品的產業範圍不同。糧食的生產主要是種植業，而食品的生產則面向整個國土資源，包括種植業、養殖業、林業等。三是發展戰略和評價指標不同。糧食安全主要是供需平衡，評價指標主要有產量水平、庫存水平、貧苦人口溫飽水平等。而食品安全主要是無毒無害，健康營養，評價指標主要是理化指標、生物指標、營養指標等。

食品安全與生物安全：生物安全是指現代生物技術的研究、開發、應用以及轉基因等生物產品的跨國、跨境轉移，不存在可能損害或威脅生物多樣性、生態環境以及人體健康和生命安全的物質。食品安全與生物安全屬於交叉的關係，其中與生物產品消費相關的安全屬於食品安全的範疇，而其他與生物種群、生態環境影響相關的安全則不屬於食品安全的範疇。

從上面的分析可以看出，食品安全、食品衛生、食品質量的關係，三者之間絕不是相互平行，也絕不是相互交叉。食品安全包括食品衛生與食品質量，而食品衛生與食品質量之間存在著一定的交叉。以食品安

全的概念涵蓋食品衛生、食品質量的概念，並不是否定或者取消食品衛生、食品質量的概念，而是在更加科學的體系下，以更加宏觀的視角，來看待食品衛生和食品質量工作。例如，以食品安全來統籌食品標準，就可以避免目前食品衛生標準、食品質量標準、食品營養標準之間的交叉與重複。

加強法制建設提高保障水平

近年來，有些地方和部門已經科學地把握了食品安全的發展趨勢，對食品安全立法進行了有益的探索。如北京市政府於2002年12月31日頒布了《北京市食品安全監督管理規定》，廣州市政府於2004年2月28日頒布了《廣州市食品安全監督管理辦法》。2004年4月28日蘇州市政府頒布了《蘇州市食用農產品安全監督管理辦法》。這些立法探索為我國《食品安全法》的出台積累了寶貴的經驗。

事實求是地講，改革開放以來，我國食品安全法制建設取得了一定的成績，初步奠定了我國食品安全保障的基本框架。但是，我國食品安全的法制建設也存在著時代發展遺留的缺陷：重權力，輕權利；重程序，輕實體；重局部，輕全局；重職權，輕責任；重處罰，輕促進。隨著我國從傳統社會向現代社會轉變，從封閉社會向開放社會轉變，從人治社會向法治社會轉變，我國的食品安全法制建設已進入了新的變革時代。

未來的《食品安全法》所調整的食品安全關係，應當包括以下幾個方面：食品生產經營企業內部的食品安全管理關係，食品生產經營企業之間的食品安全協作關係以及食品安全監管機關與食品生產經營企業之間的食品安全管理關係。《食品安全法》應當成為食品安全的基本法，確立起我國食品安全的基本原則、基本體制和基本制度。基本原則可以包括：食品生產經營企業對食品安全承擔首要責任的原則，充分依靠科技不斷提高食品安全水平的原則，廣泛開展食品安全國際交流與合作的原則，以監督為中心，監幫促相結合的原則等。基本體制可以包括：綜合監督與具體監督相結合的體制，部門決策與綜合執法相結合的體制等。基本制度包括從農田到餐桌全過程的各項重要制度。《食品安全法》可以基本制度的有機聯繫來安排篇章結構。同時，《食品安全法》應當成為食品安全的綜合法，既包括食品安全的實體內容，也包括食品安全的程序內容；既包括食品安全的監管內容，也包含食品安全的促進內容。

未來的《食品安全法》可以按照兩個方案來設計。大方案包括：監管體制、監管要素、監管手段、監管環節以及法律責任。小方案包括監管體制、監管要素、監管手段以及法律責任。無論是大方案，還是小方案，其內容都應當體現公正與效率價值目標的科學統一、權利與權力辯證關係的有機互動，監管與服務基本要素的合理配置。